1 – 1 "دليل تطبيق اللامركزية المالية في قطاع التعليم قبل الجامعي": المحتوى
يُعد "دليل تطبيق اللامركزية المالية في قطاع التعليم قبل الجامعي" بمثابة مرجعية إرشادية يستخدمها كل العاملين في حقل التعليم، وذلك فيما يخص تطبيق اللامركزية المالية، وعلى جميع المستويات الإدارية بالقطاع. ومن هذا المنطلق، يتم توجيه "دليل تطبيق اللامركزية المالية في قطاع التعليم قبل الجامعي" لكافة الأطراف المعنية في النظام؛ وذلك بغرض تزويد كافة هذه الأطراف بالمعلومات اللازمة لتمكينهم من استيعاب مجريات الأمور ومستجدات الوضع. ويعمل هذا الدليل بشكل أساسي على تقديم كل الأجوبة الملائمة لأي استفسارات قد تُطرَح من قِبَل المعنيين بالتطبيق بشكل خاص، وكل العاملين بحقل التعليم بشكل عام فيما يخص لامركزية تمويل مخصصات الباب الثاني.
يستعرض القسم الأول من "دليل تطبيق اللامركزية المالية قطاع التعليم قبل الجامعي"– والذي تطالعونه الآن– المقدمة العامة، والتي تشتمل على خلفية تاريخية مختصرة تتناول التسلسل التاريخي لجهود اللامركزية فى قطاع التعليم قبل الجامعي في مصر. بينما يتناول "القسم الثاني" من هذا الدليل وصفًا تفصيليًا ومطولاً حول أبعاد وملامح اللامركزية كآلية بشكل كامل. كما تركيز "القسم الثالث" من الدليل على كيفية تطبيق اللامركزية المالية في قطاع التعليم، وبشكل خاص الأساليب والوسائل المرتبطة بتوجيه التمويل إلى المدارس. أما "القسم الرابع" من الدليل، والذي سوف يتم من خلاله تعلم مجموعة محددة من الصيغ والمعادلات لاستخدامها فى لتحريك ونقل المخصصات المالية نزولاً إلى مستوى المدارس (مدارسكم). كما يناقش "القسم الخامس" من الدليل المسائل المتعلقة بالصرف– منذ تلقى المدارس التمويل الخاص بها، وكيف تتعامل معه بصورة مناسبة؟ ويستعرض "القسم السادس" من الدليل مناقشة حول كيفية حصول المدارس على التمويل الخاص بها– وهو ما يتطلب من المدارس إعداد ما يُطلق عليه "خطة الإنفاق المدرسي"، وكذلك وضع "آلية السلفة المؤقتة". وفى "القسم السابع" من هذا الدليل نقدم مناقشة حول مختلف الجوانب المالية المرتبطة بمفهوم "المحاسبية/ المساءلة الأفقية". ويُقصد "بمصطلح المحاسبية الأفقية" الآلية التي من خلالها تصبح المدرسة مسئولة أمام أولياء الأمور والمجتمع (هؤلاء المعنيون بأمور المدرسة وعلى نفس مستواها)، بحيث لا تقتصر عملية محاسبية ومساءلة المدرسة أمام "وزارة التربية والتعليم فقط، (والتي تمثل المساءلة الرأسية بالنسبة للمدرسة)، وذلك فيما يتعلق تتخذه المدارس من إجراءات التخطيط، وإعداد الموازنة، وكيفية وكفاءة صرف وإنفاق مواردهم المالية. ومن هذا المنطلق، يتطلب الأمر من المدرسة تقديم "كشف حساب" لأولياء الأمور، وليس فقط للجهات الحكومية المعنية، وخاصة فيما يتعلق بتوظيف التمويل المخصص لها.
1 – 2 الأنشطة الاسترشادية التي تم إجراءها خلال العامين الماليين (2008/ 2009) و(2009/ 2010)
من الجدير بالذكر أن النهج الذي تم توظيفه بغرض تحقيق اللامركزية المالية في قطاع التعليم قبل الجامعي– والذي يتم استعراضه وتوضيح معالمه في هذا الدليل– قد تم الإعداد له على مدار فترة استغرقت عامين، كما تم تجريبه خلال العامين الماليين (2008/ 2009) و(2009/ 2010)، وذلك فى محافظات الفيوم، والإسماعيلية، والأقصر. وفى مطلع شهر يوليو عام 2007، تم تعيين مجموعة عمل ضمت العديد من كبار الخبراء والمتخصصين من كل من "وزارة التربية والتعليم" و"وزارة المالية"، وفى إطار من التعاون مع عدد من المتخصصين المصريين والدوليين، وذلك بغرض إعداد منهجية تساهم فى تطبيق اللامركزية المالية في قطاع التعليم المصري، والتي من الضروري أن (أ) تعكس أفضل الممارسات الدولية؛ (ب) تتماشى مع بيئة المجتمع المصري.
يعد بؤرة اهتمام هذا المنحى أو المنهجية في تطبيق اللامركزية المالية، هو الالتزام بتطبيق العديد من المبادئ الإرشادية التي ساهمت في وضع الشكل الأخير على هذه المنهجية. المبدأ الأول هو "الحياد المالي" والذي يقتضى ضرورة الابتعاد عن تحميل "وزارة التربية والتعليم" أي نفقات إضافية على موازناتها المالية خلال العامين الماليين السابقين (2008/ 2009، و2009/201)، وذلك فى إطار الجهود التي تُبذل بغرض "تطبيق اللامركزية المالية في قطاع التعليم قبل الجامعي". يتمثل المبدأ الثاني في ضرورة أن تتسم هذه المنهجية "بإمكانية إدارتها بسهولة "- وسعياً إلى تحقيق هذا الغرض، لم تبخل الوزارة ببذل كافة الجهود الممكنة لتوظيف الآليات القائمة بالفعل، والتي تتضمن على سبيل المثال استخدام آلية السلفة المؤقتة كآلية متاحة تسهل عملية الصرف على مستوى المدرسة"، بالإضافة إلى استخدام العديد من قواعد ولوائح عمليات التوريد والشراء والتي تمت صياغتها باستخدام مصطلحات محددة، وواضحة، ومبسطة، ومباشرة. ويتمثل المبدأ الثالث في ضرورة أن تتسم كل هذه الجهود بالجاذبية؛ حتى تنال هذه العملية استحسان وقبول القائمين عليها. وعلى سبيل المثال، فإن تخصيص مبلغ لا يتعدى فى مجمله 100 ج.م قد يبدو غير كافيًا ولا تستحق ما يبذل فيها من عناء، ومن ثم عدم أخذها مأخذ الجد. وأخيرًا، من الضروري وضع تدابير اللازمة والتي تهدف تحقيق المحاسبية والمساءلة، على كلا المستويين المالي والتعليمي، الأمر الذي يساهم في نهاية المطاف إلى ترجمة وتحويل المبالغ المالية المخصصة– على نحو يحقق أقصى مستويات الكفاءة فى الإنفاق– إلى مزيد ومزيد من تعلم الأطفال، والتي يمكن مواصلة مضاعفتها على مدار الوقت.
وبمجرد الانتهاء من إعداد هذه المنهجية، بات من الضروري البدء في تطبيقها وإخراجها إلى حيز الوجود. بداية، لقد تطلب الأمر إعداد المعادلات والصيغ المالية المناسبة واللازمة لتحويل التمويل إلى المستويات الأدنى، أى من (أ) الديوان العام إلى المديريات التعليمية، (ب) من المديريات التعليمية نزولاً إلى الإدارات التعليمية، (ج) من الإدارات التعليمية إلى المدارس. وفى أعقاب هذه الخطوة، كان لزامًا على "وزارة التربية والتعليم" تخصيص وتحويل التمويل اللازم لتطبيق اللامركزية المالية على مختلف المستويات نزولاً إلى مستوى المدارس، وذلك من خلال موازناتها الخاصة بها. ولقد تبين أن تحقيق هذا الأمر بالغ الصعوبة؛ حيث إن الآثار التى قد تترتب على تطبيق اللامركزية المالية قد ألحق بها الضرر بشدة. وبالإضافة إلى ذلك، تطلب الأمر أيضاً تحديد تلك الأطر السياسية/ القانونية التى قد تعيق تطبيق اللامركزية المالية فى قطاع التعليم؛ ليتم تحديدها وتذليلها، وذلك جنباً إلى جنب مع إعداد جوانب سياسية/ قانونية جديدة لتوضع فى مكانها الصحيح (على سبيل المثال: تطلب الوضع صياغة مسودات قرارات وزارية تتيح الفرصة أمام تدفق التمويل من مستوى لآخر، وفقاً للخطة الموضوعة، بالإضافة إلى اعتماد تلك القرارات الوزارية وإصدارها). وفى نهاية الأمر، تطلب الأمر أن يصبح كافة العاملين والمعنيين داخل المحافظات الثلاثة على وعى وفهم كاملين بمجريات الأمور وتطورات الوضع، بالإضافة إلى تزويدهم بالتدريبات اللازمة لتمكينهم من القيام بما يناط إليهم من أدوار مهام.
وبعد الانتهاء من إرساء تلك الدعائم وترسيخ هذه الأسس، أمكن فى نهاية الأمر ضمان تدفق التمويل. ففى العام المالى 2008/ 2009، أمكن إتاحة تمويل موجه للمدارس يُقدر بحوالى 8,7 ملايين ج.م ليتم إدرتها بصورة لامركزية، وفى إطار العام المالى 2009/ 2010، تم توجيه 10,1 ملايين ج.م إلى المدارس، وذلك من موازنة الديوان العام لوزارة التربية والتعليم، ليتم إدارة هذه المبالغ بصورة لامركزية، وهو ما يوزازى فى قيمته 10 ج.م/ طالب & 10,5 ج.م لكل طالب، على التوالى (متوسط). ولقد تم موافاة المدارس بإجمالى المبالغ التى يحق لكل منها الحصول عليها، كما بادرت تلك المدارس من جهتها بإعداد "خطط الإنفاق المدرسة"، حيث تم اعتماد هذه الخطط، مما أتاح الفرصة أمام المدارس للحصول على التمويل المخصص لها، ومن ثم انفاق الأموال، والالتزام برفع تقارير حول كيفية إنفاق وصرف المبالغ المالية المخصصة، التزامًا بمبادئ المحاسبية والمساءلة. ومن الجدير بالذكر أنه قد تم متابعة وتقييم كافة هذه الجهود فى مجملها عن كثب.
ولقد تم تجريب تطبيق اللامركزية المالية فى قطاع التعليم قبل الجامعى فى محافظات الفيوم، والإسماعيلية، والأقصر، حيث تم توجيه الجهود التى بُذلت فى إطار هذه المبادرة بصورة حصرية على مخصصات بعض "الباب الثانى" –أحد الأبواب الاقتصادية المتضمنة فى الموازنة العامة لجمهورية مصر العربية، والذى يتعامل مع أوجه الصرف والإنفاق المتكررة، غير المتعلقة بأجور العاملين بالقطاع، وهو ما يشكل أمراً منطقياً، نظراً لمساهمة هذا التمويل فى تلبية الاحتياجات الضرورية للمدارس ومجتمعاتها، مما يتيح لها أفضل ممارسة فعلية للصلاحيات والحريات المكتسبة والمخولة مؤخرًا، وذلك فيما يتعلق بجوانب الإنفاق والصرف. وفى ضوء هذه الصلاحيات والاختصاصات، كان لزامًا على المدارس أن تُمعن النظر فى احتياجاتها الضرورية، وأن تفاضل بين شراء وتوريد المزيد من الدفاتر والمذكرات، والأقلام الرصاص، والأوراق، وغيرها من المستلزمات التعليمية الخاصة بالطلاب/ الطالبات، أم توفير أدلة المعلم بالمدرسة؟ أم يتم توجيه التمويل لإتاحة المزيد من المواد التعليمية بالفصول (كالوسائل التعليمية بالفصول)؟ أم ربما يتطلب الأمر إنفاق كافة المبالغ المالية المتاحة ضمن التمويل المخصص للمدرسة على أعمال الصيانة؟ وفى نهاية الأمر، لابد وأن تتمكن المدارس من إيجاد إجابة عن السؤال الرئيسي التالي: "ما هي حزمة الإنفاق والصرف التي تساهم بأقصى درجة ممكنة في تعزيز مجمل بيئة التعلم داخل مدرستهم، مما يؤدى في نهاية المطاف إلى تحسين نواتج التعلم، مما يفضى إلى ارتفاع ملموس في النتائج بين طلابهم/ طالباتهم، ممن يمكنهم اكتساب المزيد والمزيد من التعلم.
2 – 0 مفهوم اللامركزية
في واقع الأمر، لن يتسنى استيعاب أو إدراك مفهوم اللامركزية سوى عن طريق التعرف على العوامل التي تؤدى إلى وصف نظام تعليمي "مركزي" بأنه مركزي، وما هي تلك العوامل التي تؤدى إلى تصنيف نظام تعليمي لامركزى بأنه لامركزى. ويعكس الشكل رقم (1) توضيح حول هيئة أحد النظم التعليمية المركزية، مقارنة بنظام تعليمي آخر لامركزى.
شكل رقم (1)
تمثل النقاط الموجودة بالشكل الوظائف والأدوار والمسئوليات والقرارات المختلفة التى يتم صناعتها واتخاذها فى المستويات المختلفة لنظام التعليم (فى الواقع العملى هناك المئات من هذه الوظائف). كما يصور الشكل فى نظام التعليم المركزي، تمارس معظم الوظائف على المستوى المركزى، بينما تمارس معظم تلك الوظائف فى المستويات الأدنى من النظام، فى إطار نموذج التعليم اللامركزى. وفى ظل هذا الوضع، تُعد عملية اللامركزية بمثابة تحول عام من النظام التعليمى المركزى– الذى يتسم بمزيد من صفات المركزية– إلى نظام تعليمى لامركزى، الأمر الذى يستدعى من خلال هذه العمليات والإجراءات المرتبطة بالنموذج اللامركزى مضاعفة أعداد النقاط بشكل متزايد، والتى تقع فى الوقت الحالى على المستوى المركزى، وتحريكها إلى مستوى الإدارات التعليمية والمدارس.
2 – 1 أبعاد عملية اللامركزية
هناك العديد من الأبعاد المتضمنة فى العملية اللامركزية.
2 – 1 – 1 إلى أى مستوى من المستويات الإدارية الأقل يمكن النزول بهذه الوظائف؟
تعتمد هذه المسألة على مستوى ونطاق اللامركزية التى ترغب الدولة فى تطبيقها ضمن النظم الخاصة بها– إلى أى مدى قد ترغب الدولة فى تطبيق اللامركزية فى إطار مجموعة من الاختصاصات والصلاحيات. يوضح شكل (2) بعض الوظائف التى يمكن نقلها من المستوى المركزى/ الديوان العام (الوزارة) إلى المديرية أو الإدارة أو المدرسة. فنيًا، يمكن تحقيق اللامركزية من خلال نقل بعض الوظائف من المستوى المركزى إلى المديريات التعليمية، الأمر الذى قد يساهم بصورة نسبية فى اكتساب إيجاد نظام تعليمى يتسم بمزيد من مقومات اللامركزية. وربما يعلق بعضنا بأن هذا التوجه المحافظ، قد ينشئ فى واقع الأمر 29 نظامًا مركزيًا جديدًا.
الشكل رقم (2)
2 – 1 – 2 أشكال اللامركزية
هناك العديد من أشكال المختلفة لعملية اللامركزية والتى يجب مراعاتها والاعتداد بها، ألا وهى – اللامركزية السياسية، واللامركزية الإدارية، واللامركزية المالية/ النقدية – ويستعرض القسم التالى تعريفات لتلك المفاهيم:
اللامركزية السياسية:
تتعلق اللامركزية السياسية بتوفير درجة أعلى من الديمقراطية للمستويات المحلية؛ لضمان درجة عالية من المشاركة المجتمعية فى صنع القرار، وذلك عندما تنشط العملية السياسية (الممارسات السياسية). وتعنى اللامركزية السياسية بقيام المواطنين بانتخاب ممثليهم فى الأجهزة السياسية (المجالس المحلية الشعبية المنتخبة)، والتى تضع السياسات الحاكمة لمستوىً ما من مستويات السلطة– على المستويات الجغرافية الأصغر بالدولة، بدءًا بالمحافظة، فالمركز فالمحليات. وتُعد المجالس الشعبية المحلية ومجالس الأمناء مثالاً للامركزية السياسية فى مصر. غير أن وجود الكيانات السياسية فى حد ذاته ليس كافياً؛ فمن الضرورى إلى جانب ذلك أن تتوفر حرية وضع السياسات وإتاحة صنع واتخاذ القرار لأدنى مستوى من مستويات السلم الإدارى، مع إمكانية مساءلة الجهة الإدارية فى تنفيذ هذه السياسات؛ لضمان تحقيق الأهداف الموضوعة. وما لم يتحقق هذا، لا يمكن القول بأن اللامركزية السياسية قد تحققت.
اللامركزية الإدارية:
اللامركزية الإدارية هى بمثابة تطبيق اللامركزية فيما يخص شئون إدارة العملية التعليمية من خلال أدنى مستوى ممكن من المستويات الإدارية فى نظام التعليم. ولا يجوز الادعاء أو الزعم بأن إنشاء هذه الأنظمة الإدارية قد يُعد فى حد ذاته تطبيقاً لعملية اللامركزية الإدارية، نظرًا لأنه من الضرورى نقل مزيد ومزيد من الاختصاصات الإدارية من المستوى المركزى إلى المستويات الأدنى.
اللامركزية المالية/ النقدية
يمكن تحقيق اللامركزية المالية/ النقدية عندما يتسنى للمستويات الأدنى من النظام أن تتمتع بمزيد من الصلاحيات التى تتيح الفرصة أمامها لممارسة الرقابة على الموارد المالية. ويمكن التحقق من تطبيق اللامركزية المالية، عندما يتسنى لمستويات السلطة الأدنى جمع الأموال العامة والاحتفاظ بها، وعندما يتسنى لهذه المستويات اتخاذ قرار بشأن كيفية إنفاق هذه الأموال، وهو ما يتم إطلاق مصطلح "اللامركزية المالية/ النقدية" عليه. وتعتبر المرحلة التجريبية للتطبيق فى كل من محافظات الفيوم والإسماعيلية والأقصر، بغرض تطبيق لامركزية مخصصات الباب الثانى (شراء السلع والخدمات) مثالاً على تطبيق لامركزية التمويل، حيث تم تحويل الأموال من المستوى المركزى (الديوان العام بالوزارة) إلى المدارس التى تم تخويلها لمباشرة عملية الإنفاق، وذلك طبقاً لاحتياجاتها فى حدود البنود المصرح بها فى نطاق الباب الثانى. ومن هذا المنطلق، احتفظت المدارس بحقها فى إنفاق المخصصات المنقولة لها، واتخاذ قرار حول كيفية التصرف فيها، وإنفاقها، بما يتماشى مع "خطة تحسين المدرسة" الخاصة بكل مدرسة على حده.
وعند أخذ كافة أبعاد نظام التعليم فى الاعتبار، والاعتداد بالقرارات المطلوب اتخاذها والوظائف التى يجب الاضطلاع بها ضمن النظام التعليمى، تتأكد ضرورة تحقيق اللامركزية بأنماطها الثلاث سالفة الذكر.
2 – 1 – 3 الدرجات المتعددة للعملية اللامركزية
هنا، فى جمهورية مصر العربية، يتحدث الناس عن مصطلحى "عدم التركيز" و"نقل السلطات". ويستعرض القسم التالى التعريفات المرتبطة بهذين المصطلحين اللذين يتم التعرض لهما فى هذا الدليل .
مفهوم عدم تركيز السلطة "Deconcentration": إن مناصب وكلاء الوزارة القائمة فى الوقت الحالى تُعد مثالاً جيدًا يوضح مفهوم "عدم تركيز السلطة"، نظرًا لأن وكلاء الوزارة يتم تصنيفهم باعتباره "أفراد بالمستوى المركزى"، يحتلون مناصب فى مستوى الاختصاص الأدنى بالنظام التعليمى، إلا أنهم مساءلون ومحاسبون أمام المركز. وفى هذا الصدد، يمكن استعراض مثال أخر لتوضيح أبعاد ودلالة مفهوم "عدم تركيز السلطة"، وهو ما يتضمن الموظفين الماليين بالإدارات التعليمية، باعتبارهم من ضمن العاملين بالمستوى المركزى، ممن يباشرون مهام عملهم على مستوى الاختصاص الأدنى، علماً بأنهم يخضعون لتبعية ومساءلة المستوى المركز.
نقل السلطات "Devolution":
يقضى مصطلح "نقل السلطات" بضرورة نقل سلطة اتخاذ القرار من المستوى المركزى إلى المستويات الأدنى. ويتم بلوغ هذا المستوى من اللامركزية عندما يتم اتخاذ القرارات وممارسة الصلاحيات من قبل أفراد ينتمون للمستويات الأدنى بالنظام، وعندما يتم تعيين هؤلاء الأفراد من قبل أفراد آخرين ينتمون للمستوى عينه من النظام، وما يترتب على ذلك من إمكانية مساءلتهم على ذات المستوى. ويُعد هذا النمط من المحاسبية الأفقية عنصرًا هاماً من عناصر اللامركزية (كما تبين الأسهم فى الشكل رقم 3). ومن هذا المنطلق، وعلى سبيل المثال، وعندما يشرع "المجلس الشعبى المحلى" بتعيين "مدير تنفيذى" للمركز، والذى يختص بدوره بتعيين مديرى الإدارات التابعة له/ لها، ممن يُفترض بهم اتخاذ قرارات والاضطلاع بالوظائف المنوط به تنفيذها لدعم وتحسين التعليم فى على مستوى الإدارة التعليمية التى يرأسها. عندئذ يمكن القول بأن هناك يطلق عليه "نقل الصلاحيات والسلطات"، خاصة فى حالة إمكانية مساءلة مدير الإدارة أمام المدير التنفيذى للمركز عن أدائه، وإيضاً فى حالة خضوع المديرى التنفيذى للمركز "للمجلس المحلى الشعبى" المناظر عن طبيعة أداء المركز. يُعد هذا النمط من المحاسبية الأفقية بمثابة عنصر هام من عناصر نقل السلطات والصلاحيات.
يوضح شكل (3) جوانب الاختلاف أو التباين بين وضع "عدم تركيز السلطة" ووضع "نقل السلطة"، حيث من الملاحظ أن كل مستوى من مستويات النظام يعبر عنه بنمطٍ مختلف من الخطوط. ففى وضع "عدم التركيز"، يحتوى المستوى المركزى على خطوط (عرضية/ أفقية)، كما يتم التعبير عن مختلف الأطراف القائمة على العمل ضمن المستويات المختلفة بدوائر تظللها أيضًا خطوط من ذات النمط (عرضية/ أفقية). أما فى حالة نقل السلطات والصلاحيات، فيتم التعبير عن الأطراف القائمة على العمل عن طريق دوائر مظللةً بخطوط عرضية/ أفقية (المستوى المركزي)، ممن يباشرون عملهم على المستوى المركزى: وفى الوقت ذاته، يتم التعبير عن الأطراف القائمة (على مستوى المديريات) بدوائر مظللة بخطوط رأسية مائلة من ذات نمط المستوى الإدارى (تعبيراً عن موظفين ينتمون لذات المستوى)، وهكذا على مختلف مستويات النظام. كما يمكن أيضاً ملاحظة العلاقات القوية للمحاسبية[2] (الممثلة بالأسهم الداكنة) وهى تشير إلى كل مستوىً من مستويات الحكم/ السلطة/ اتخاذ القرار). بينما تسعى محاولات نقل السلطات إلى تأسيس وتقوية المحاسبية الأفقية، نجد أنه لا يمكنها، بل لا يجب عليها أبداً، أن تزيل روابط المحاسبية الرأسية، فالروابط الرأسية هامةٌ وحيوية لضمان الأداء الكفء لمستويات النظام المختلفة. وتجدر الإشارة إلى أن رؤية اللامركزية الصادرة عن كل من وزارتى التربية والتعليم والتنمية المحلية ستكون مزيجًا من وضع اللاتمركز ونقل السلطات. 
2 – 1 – 4 لماذا تلجأ الحكومات إلى اللامركزية؟
للإجابة عن هذا التساؤل، فإننا نستعرض تفاصيل "الشكل رقم 4"، والذى يوضح ملامح "الوضع" فى ظل نموذج لنظام تعليم مركزى. وفى ظل هذا "الوضع" يمكن رصد بعض الملاحظات كما يلى: ينتخب المواطنون ممثليهم فى مجلس الشعب، ويقوم البرلمان بسن قوانين معينة، والعديد منها تحكم نظام التعليم (مثل: قانون التعليم، قانون الخدمة المدنية، قانون الإدارة المحلية)، ومن خلال أطر هذه القوانين، يمكن لوزارة وزارة التربية والتعليم أن تضع عددًا من السياسات الخاصة بها. وتقوم وزارة التربية والتعليم بإدارة شئون التعليم بنفسها، أو من خلال إسناد بعضًا من هذه الشئون للمديريات والإدارات والمدارس. وتعد المدرسة هى الوحدة الرئيسية، ووحدة الفعل الأولى من وحدات نظام التعليم التى تقوم بتقديم الخدمات التعليمية للمواطنين، فهى المكان الذى تجرى فى حجراته عملية التعلم، وإذا لم يتوافر لدى الآباء وأولياء الأمور (المواطنون) الرضاء التام عن أداء المدرسة، ما الذى يمكن أن يفعلوه؟ الشيء الوحيد الذى يمتلكونه هو إعلام ممثليهم من أعضاء مجلس الشعب بواقع الأمور ومصادر الشكوى، ويقوم مجلس الشعب بدوره باستدعاء وزير التربية والتعليم لجلسة استماع عن قضية تعليمية فى مدرسة ما، ما الذى يمكن للوزير أن يفعله فى هذه الحالة؟ هل تلاحظ مدى المسافة التى تفصله عن المدرسة موطن الشكوى؟ ما مقدار السيطرة الفعلية التى يمكن لوزير التربية والتعليم أن يمارسها، فيما يتعلق بأداء المدرسة؟
يبين الشكل مدى طول دورة المحاسبية، إنها بالغة الكبر. وكنتيجةٍ لهذا، تصبح لدينا محاسبية ضئيلة يصحبها ضعفٌ شديد فى تقديم الخدمة. لاحظ أيضاً مدى ضآلة المشاركة من قِبَل المواطنين.
الشكل رقم (4)
يوضح الشكل رقم (5) أنه فى ظل نظام تعليم لا مركزى يكون هناك مجال أكبر من مشاركة المواطنين، فهم يقومون بانتخاب ممثليهم فى مجلس الشعب والمجالس الشعبية المحلية ومجالس الأمناء. يمكنك أيضاً أن ترى العلاقات القوية للمحاسبية الأفقية على كلِ مستوىً من مستويات النظام (ما بين أجهزة الحكم المحلى على كل مستوى والأجهزة الإدارية على كل مستوى). لذا فعندما يكون أداء المدرسة ضعيفاً، يمكن للآباء/ المواطنين (العملاء الذين يتلقون الخدمة) أن يتقدموا بالشكوى لمجلس الأمناء، كما يمكن أيضاً للآباء أن يقدموا شكواهم إلى ممثليهم فى المجلس الشعبى المحلي. ونظراً لوجود علاقات المحاسبية الأفقية القوية، يمكن اتخاذ القرار وتنفيذه على نحوٍ أسرع مما يمكن حدوثه فى ظل نظام تعليم مركزى. يمكن أيضاً لمجلس الأمناء أن يوجه مدير المدرسة لتحسين الأداء، وكذلك يمكن أن يفعل مدير الإدراة التعليمية (الذى يمكن بدوره أن يكون قد حصل على تعليمات تتعلق بذات الأمر من المجلس الشعبى المحلي). ونتيجة لتقريب مسافات المحاسبية وتقويتها، نحصل على قدرٍ أعلى من المحاسبية وخدمةٍ أكثر جودة.
الشكل رقم (5)
لماذا إذن تقوم الحكومات بتطبيق اللامركزية؟
بعد شرح كلٍ من الشكلين السابقين يمكن تكليف المتدربين بتلخيص مبررات الحكومات للتحول إلى اللامركزية، التى يمكن تلخيصها فيما يلى:
1. زيادة مشاركة المواطنين ودعم الديمقراطية.
2. جعل التعليم فى نطاق محاسبية المواطنين.
3. تحسين مستوى تقديم الخدمات التعليمية، ورضاء العملاء (الطلاب، والآباء، وأصحاب الأعمال فى المجتمع، والمجتمع ككل). ولما كانت المدرسة هى وحدة الفعل الرئيسة فى النظام، فكلما اقتربت سلطة اتخاذ القرار منها، كلما كانت الاستجابة إلى متطلبات التطوير والتحسين أسرع، وأكثر فعالية.
4. سياسة أفضل فى استخدام الموارد المحلية التى تتسم بالندرة كما أشارت لذلك نتائج التجارب الدولية.
5. تساهم بشكل واسع فى زيادة الموارد المتاحة للقطاعات الخدمية، ولا سيما لقطاع التعليم.
6-1-2 كيفية تحقيق اللامركزية (من الجانب المفاهيمي/ النظري)؟
يتمثل البعد الثانى والأكثر أهمية فى مجال تطبيق اللامركزية فى التعليم، هو كيفية التطبيق. يتماثل الشكل رقم (6) والشكل رقم (2)، غير أن علامات الاستفهام المدرجة هنا لا تتطلب تحديد "موقع" وضع وظيفةٍ أو مهمةٍ ما على مستوىً معين، بل تطرح تساؤلاً عن "الأسس التى تم عليها اتخاذ القرار". عندما يتم إسناد الوظائف إلى مستوياتٍ معينة من النظام أثناء عملية التحول إلى اللامركزية لأسبابٍ سياسيةٍ بحتة، تصبح النتيجة النهائية نظامًا مثقلاً بالمشكلات غير قادر على أداء وظيفته، ومن ثم إلقاء اللوم على اللامركزية. عندئذ يُقال أن "اللامركزية نظامٌ لا طائل" منه، وبناءً عليه يكون المبرر للعودة إلى مركزية النظام، أو الرجوع إلى ما كانت الأمور عليه. حتى يمكن التحول إلى نظام تعليم لامركزى ناجح يجب أن نضعَ تصميماً عقلانياً يفسر أسباب بقاء بعض الوظائف أكثر مركزيةً، وكذلك نقل بعضها إلى مستوياتٍ أكثر لامركزية.
لقد اعتمدت وزارة التربية والتعليم فى توجهها نحو اللامركزية على مدار السنوات الثلاثة الماضية على مبدأين أساسيين:
أولاً: نظرًا لأن الإصلاح المتمركز حول المدرسة يعد فى صميم الخطة الاستراتيجية لتطوير التعليم، فقد لعبت خصائص المدرسة الفعالة دورًا رئيسيًا فى التأثير على رؤية وزارة التربية والتعليم عما يجب أن يكون عليه نظام التعليم فى ظل تطبيق سياسة اللامركزية. وبشكلٍ محدد، تقوم الوزارة بتصميم النظام الذى سوف يساعدها فى تحفيز المدارس للوصول إلى هذه الخصائص، والتى تتلخص فيما يلى:
§ لها سلطة التحكم فى الميزانيات والأفراد
§ لها القدرة على تكوين فرق صنع واتخاذ القرار من المعلمين وتكوين ثقافة مهنية بينهم
§ لها قدرة التركيز على التحسين المستمر من خلال التنمية المهنية المستدامة على مستوى المدرسة فى كلٍ من المنهج وطرق التدريس والتعلم والمهارات الإدارية
§ أن تنشئ نظامًا مطورًا لتبادل المعلومات الخاصة بالمدرسة مع شريحة واسعة من المواطنين
§ أن تضع طرقًا لإثابة أداء العاملين، وبما يحقق الأهداف، ويضع حداً للممارسات التى لا تحقق أهداف المدرسة
§ أن تخضع لقيادة مديرين يمكنهم تيسير وإدارة التغيير
§ أن تستخدم أهدافًا ذات مستويات أعلى ومعايير وعلامات مرجعية لتركيز جهود التطوير على تغيير المنهج وطرق التعليم/التعلم
الشكل رقم (6)
فعلى سبيل المثال، إذا كان لدى المدرسة الفعالة سلطة إدارة الميزانيات والأفراد، فيقترح أن تضمن الرؤية الناشئة لوزارة التربية والتعليم ما يلى:
§ وصول الأموال إلى المدارس عبر معادلة تمويل فى أوقاتٍ منتظمة من العام الدراسى
§ قيام المدارس بوضع خطط تحسين المدرسة، ووضع الأولويات والموازنات وذلك فى ضوء ما يصلها من أموال
§ بعد تحقق الخطوتين السابقتين بكفاءة يمكن أن تقوم المدارس بتعيين المدرسين وطاقم العاملين بها
ثانيًا: هناك مبدأ رئيسى آخر كان مؤثراً فى تكوين رؤية وزارة التربية والتعليم لنظام التعليم اللامركزى الذى تريده، وهو مبدأ الدعم Subsydiarity. ويقر هذا المبدأ قيام المستويات الأعلى من نظام التعليم بالمهام التى لا تستطيع أن تقوم المستويات الأدنى بأدائها بنفسها. وعند التفكير فيما يجب ولا يجب أن يفعله أدنى مستويات النظام التعليم، هناك عدد من العوامل التى يجب وضعها فى الاعتبار. وبالمثل، يرجح عامل اقتصاديات الحجم[3] الإبقاء على بعض الوظائف لكى يتم تنفيذها على المستوى المركزى (مثل شراء بعض الخدمات والسلع، وضع نظم الامتحانات والتقويم، وضع وتطوير المناهج)، بينما يمكن فى ذات الوقت أن يرجح عامل السرعة فى إتمام وتنفيذ العمليات ورضاء العملاء أن يتم نقل بعض الوظائف إلى المستوى اللامركزى (مثل شراء معظم السلع والخدمات، والحكم على مدى جودة أحد الموردين) وذلك لضمان حصول المدارس على احتياجاتها الفعلية وليس ما يفرضه عليها المركز (الوزارة).
نجد أحياناً أن بعض القوى لا تتفق أو تتصارع وبعضها البعض، حيث أن هناك فوائد من كلٍ من المركزية واللامركزية. فعلى سبيل المثال، عند مقارنة الفوائد التى يمكن أن نجنيها من اقتصاديات الحجم بتلك التى نجنيها من سرعة إجراء العمليات ورضاء العملاء، يمكن أن نفهم أن بعض السلع والخدمات يجب أن تقوم المدرسة بشرائها، بينما يفضل أن يقوم المركز بشراء البعض الآخر؛ لأسباب عديدة منها اقتصاديات الحجم، وعدم توافر القدرة المحلية على شراء سلع أو خدمات معينة. بالإضافة إلى ما سبق، هناك بعض الوظائف التى يجب أن يضطلع بها المركز، فمثلاً يجب أن تقوم الوزارة المركزية بوضع المناهج القومية، والمبرر هنا أنه لو سُمِحَ لكل إدارة بوضع المناهج الخاصة بها سيجد التلاميذ صعوبة كبيرة فى التحويل من مدرسة فى إدارةٍ ما إلى مدرسة فى إدارة أخرى. ويُطلق على هذا العامل "مراعاة التداخل والأثار المتشابكة فيما بين مختلف دوائر الاختصاص.
إن سمات المدرسة الفعالة قد تُملى أن يتم إسناد بعض الوظائف إلى المدارس (أى حرية إدارة الميزانيات الخاصة بها)، بينما تفرض الضرورة أن يكون هناك "سوقٌ قوميٌ" للمعلمين، مما يشير إلى ضرورة قيام الوزارة المركزية بوضع سلم وظيفى لترقى المعلمين، بالإضافة إلى المعايير المطلوبة للترقى من درجة إلى أخرى. أما دقة المعلومات المحلية فقد تعنى أن يقوم مدير المدرسة وأولياء أمور تلاميذ المدرسة، والذين يعرفون المعلمين أكثر من غيرهم، بتحديد من الذى يستحق الترقي، ولكن طبقاً لمعايير قومية تشجع وجود سوق عمل قومى (وبالتالى تشجع كفاءة عناصر هذا السوق). هذه مجرد أمثلة، فهناك عشرات، بل ومئات الوظائف التى تحتاج أن يتم تحديد مواقعها عبر المستويات المختلفة لنظام التعليم، بالإضافة إلى خمس أو ست عوامل يجب وضعها فى الاعتبار عند تحديد الموقع النهائى لهذه الوظائف. بالإضافة إلى ذلك، هناك بالطبع حقائق سياسية معينة يجب أيضاً وضعها فى الاعتبار. ويستعرض "الشكل رقم (1) موجزاً لمختلف الاعتبارات المرتبطة بهذه القضية
أمكن إلى حد كبير تبسيط هذه المفاهيم في هذا القسم. وعلى سبيل المثال، لم يتم التعرض لمفهوم "التفويض" بصورة كلية، نظراً لتعدد التعريفات التي يتم تناولها في الأدبيات الأكاديمية. وعلى الرغم من تتعرض العديد من الكتب لمفهوم الخصخصة ضمن المناقشات التي يتم إجرائها حول عملية اللامركزية، علماً بأنه قد تم تجنبها أيضاً، من منطلق أن هناك العديد من الكتب التي تتلافى التعامل مع هذا المفهوم أيضاً. ويهدف هذا القسم إلى توضيح بعض المفاهيم الأساسية، كما يلي: فرد على المستوى المركزي يتم تعينه في نطاق اختصاص غير مركزي داخل النظام، مع إسناد قدر ضئيل أو كبير من صلاحيات صناعة القرارات إليه. ومن الجدير بالذكر أنه كلما ازدادت صلاحيات صناعة القرارات التي يتم إسنادها لهذا الفرد، كلما انخفض مستوى لامركزية هذا المنصب – ويتحول الأمر ليبدو باعتباره "نقل للصلاحيات" على الرغم من أنه ليس له علاقة بمفهوم "نقل الصلاحيات". ومن هذا المنطلق، وعلى الرغم من إمكانية الاستفادة بأسماء هذه الاصطلاحات، غير أنه لا تمثل أهمية في واقع الأمر. ومن الضروري توجيه مزيد من العناية لمضمون تلك المفاهيم وفحواها.
